Dodatek kontrolerski - audyt i czynności audytowe w Krajowej Administracji Skarbowej

W  ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej zostały wprowadzone zapisy dotyczące:

• kontroli celno-skarbowej, które zastępują dotychczasowepostępowanie kontrolne;
• audytu i czynności audytowych, które na podstawie dotychczasowych przepisów były wykonywane przez organy kontroli skarbowej i Służbę Celną;
• urzędowe sprawdzenia, które dotychczas wykonywała Służba Celna.  (wykonywane dotychczas przez Służbę Celną);

Natomiast nie ulegają zmianie dotychczasowe przepisy dotyczące kontroli podatkowej i postepowania podatkowego. Celem takich zmian w regulacjach oraz unifikacji postępowań ma być przede wszystkim uszczelnienie systemu podatkowego. W poniższym materiale zostaną wskazane zasady dotyczące wykonywania audytu i czynności audytowych, które łączą w sobie zadania będące w odpowiedzialności Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej i inspektorów kontroli skarbowej oraz czynności wykonywanych przez Służbę Celną. Zgodnie z nowym podziałem kompetencji pomiędzy organy KAS, wykonywanie audytu i czynności audytowych będzie wpisane w odpowiedzialność dyrektora izby administracji skarbowej (art. 25 ust. 1 pkt 4 i 5  uKAS).

W związku z tym należy wskazać, że zadania związane z audytem w ramach kontroli skarbowej obejmowały, zgodnie z art. 3a ustawy o Kontroli Skarbowej, działania sprawdzające:

• skuteczność funkcjonowania systemów zarządzania i kontroli;
• prawidłowość rachunków;
• prawidłowość i zgodność z prawem wydatków;
• wywiązywanie się z warunków finansowania pomocy.

Audyt realizowany przez Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej oraz inspektorów kontroli skarbowej był dokonywanych w jednostkach wskazanych podmiotowo w ustawie, do których należą:

• instytucje zarządzające, certyfikujące, pośredniczące, wdrażające, instytucje płatnicze, podmioty zaangażowane w realizację wspólnych programów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz agencje płatnicze, o których mowa w odrębnych przepisach,
• podmioty i jednostki organizacyjne wydatkujące, przekazujące i otrzymujące środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z innych źródeł zagranicznych,
• podmioty i jednostki obowiązane do wywiązywania się z warunków finansowania pomocy.

Wskazane przepisy zostaną uchylone z dniem 1 marca 2017 r. w związku z wejściem w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej.

Z kolei Służba Celna wykonywała, zgodnie z przepisami art. 56 ustawy o Służbie Celnej, które zostaną uchylone z dniem 1 marca 2017 r.,  czynności audytowe w szczególności w sytuacji, gdy istniała potrzeba ustalenia, czy podmiot występujący z wnioskiem o wydanie określonych pozwoleń, zgodnie z przepisami unijnego kodeksu celnego, spełnia kryteria wymagane dla uzyskania statusu upoważnionego przedsiębiorcy. Czynności audytowe były również realizowane na potrzeby monitoringu związanego z badaniem i weryfikacją spełnienia warunków i kryteriów przez podmioty posiadające decyzje dotyczące stosowania przepisów prawa celnego (art. 61a ustawy o Służbie Celnej).

 W ramach realizowanych czynności audytowych wykonywane były przede wszystkim:

• badanie dokumentacji i, jeśli zaistniała taka potrzeba, weryfikacja jej autentyczności;
• dokonywanie oględzin i sprawdzanie stanu pomieszczeń oraz innych obiektów;
• dokonywanie oceny wypłacalności wnioskodawcy;
• badanie bezpieczeństwa systemów teleinformatycznych, w tym oprogramowania, pod względem możliwości prowadzenia kontroli danych zawartych w tych systemach.

Służba Celna posiada również uprawnienia wskazywania określonych działań naprawczych wraz ze wskazaniem wymaganego terminu jeśli w wyniku przeprowadzonych czynności audytowych zostaną stwierdzone możliwości niespełnienia odpowiednich warunków, wynikających z unijnego kodeksu celnego,  przez podmiot ubiegający się pozwolenie (art. 58 ustawy o Służbie Celnej).

Takie zasady wykonywania audytu i czynności audytowych obowiązują do 1 marca 2017 r. natomiast od tej daty będą realizowane zgodnie z nowymi przepisami wynikającymi z ustawy o Krajowej  Administracji Skarbowej integrującymi uprawnienia i zadania wykonywane dotychczas przez wskazane trzy instytucje.

Jak wynika z wchodzących w życie przepisów, ogólne zasady przeprowadzania audytu i czynności audytowych nie ulegną diametralnej zmianie (art. 95 uKAS). Celem realizowanego audytu będzie obejmował m.in. gospodarowanie środkami pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegającymi zwrotowi środkami z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), w zakresie:

• skuteczności funkcjonowania systemów zarządzania i kontroli;
• prawidłowości rachunków;
• prawidłowości i zgodności z prawem wydatków;
• wywiązywania się z warunków finansowania pomocy.

Ponadto do zadań audytu będzie należało ocenianie, ze szczególnym uwzględnieniem oszczędności, skuteczności i efektywności działalności w zakresie:

• gospodarowania środkami publicznymi innymi niż pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środkami z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie EFTA, z tym, że nie będzie badana celowość wykorzystania środków zaliczanych do dochodów własnych i subwencji ogólnej jednostki samorządu terytorialnego;
• wywiązywania się z warunków finansowania pomocy ze środków publicznych oraz pochodzących z Unii Europejskiej i pomocy udzielanej przez państwa członkowskie EFTA,
• wykorzystania i rozporządzania mieniem państwowym;
• wykorzystania mienia otrzymanego od Skarbu Państwa w celu realizacji zadań publicznych oraz prawidłowości prywatyzacji mienia Skarbu Państwa;
• wypełniania zobowiązań wynikających z udzielonych przez Skarb Państwa poręczeń i gwarancji, w tym wykorzystania środków, których spłatę poręczył lub gwarantował Skarb Państwa, zgodnie z ich przeznaczeniem.

Również w nowych przepisach został wskazany zakres podmiotowy audytowanych, a więc podmiotów, w których będzie przeprowadzany audyt na powyższych zasadach. Należą do nich te same podmioty, które były uprzednio wymienione w ustawie o Kontroli Skarbowej, a więc:

• instytucje zarządzające, certyfikujące, pośredniczące, wdrażające, instytucje płatnicze, podmioty zaangażowane w realizację wspólnych programów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz agencje płatnicze, o których mowa w odrębnych przepisach,
• podmioty i jednostki organizacyjne wydatkujące, przekazujące i otrzymujące środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z innych źródeł zagranicznych,
• podmiotach i jednostkach obowiązanych do wywiązywania się z warunków finansowania pomocy.

Ale katalog ten jest rozszerzony także o inne jednostki, takie jak:

• władający i zarządzający mieniem państwowym,
• spółki z udziałem Skarbu Państwa, podmioty wykorzystujące mienie przekazane przez Skarb Państwa oraz sprywatyzowane mienie Skarbu Państwa,
• beneficjenci poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa oraz podmioty, za które Skarb Państwa poręczył lub gwarantował

Ustawodawca przewidział jednak wyjątki w zakresie, jaki ma być przedmiotem audytu. Będzie to badanie celowości i sposobu wykorzystania środków budżetowych oraz mienia państwowego, które zostały przeznaczone na cele specjalne w jednostkach enumeratywnie wymienionych jednostkach, do których należą:

• jednostki podległe Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowane,
• Policja,
• Państwowa Straż Pożarna,
• Straż Graniczna,
  • oraz jednostki organizacyjne:
  • Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego,
  • Agencji Wywiadu,
  • Biura Ochrony Rządu
  • Centralnego Biura Antykorupcyjnego.

Odrębnie został określony zakres czynności audytowych (art. 99 i art. 100 uKAS). Mają one być prowadzone w takich samych przypadkach, jak miało to miejsce dotychczas, a więcw sytuacji, gdy zaistnieje potrzeba ustalenia, czy podmiot występujący z wnioskiem o wydanie określonych pozwoleń, zgodnie z przepisami unijnego kodeksu celnego, spełnia kryteria wymagane dla uzyskania statusu upoważnionego przedsiębiorcy. Przejęte z dotychczasowego stanu prawnego będą również czynności audytowe przeprowadzane w przypadku prowadzenia monitoringu związanego z badaniem i weryfikacją spełnienia warunków i kryteriów przez podmioty posiadające decyzje dotyczące stosowania przepisów prawa celnego. Ponadto będą one przeprowadzane w przypadku:

• konieczności  ustalenia, czy podmiot występujący o wydanie pozwolenia na podstawie przepisów prawa celnego, innego niż unijny kodeks celny, spełnia kryteria lub warunki wymagane do wydania wnioskowanego pozwolenia,
• ponownej oceny, wskazanej w przepisach unijnego kodeksu celnego, oraz zawieszenia, zmiany, cofnięcia lub unieważnienia wskazanych powyżej pozwoleń. 

Zarówno do przepisów związanych z audytem, jak i z czynnościami audytowymi mogą zostać wydane rozporządzenia wykonawcze, jednak w dacie opracowywania materiału nie zostały one jeszcze przedstawione na stronach publikujących tok prac legislacyjnych.

Zakres prowadzonych czynności audytowych różni się od wskazanego dla audytu, ale różnice te w praktyce mogą się zacierać, gdyż do czynności audytowych będą należały, w szczególności:

• badanie dokumentacji, która w razie potrzeby będzie podlegała weryfikacji pod kątem jej autentyczności;
• dokonywanie oględzin i sprawdzanie stanu pomieszczeń oraz innych obiektów;
• dokonywanie oceny wypłacalności wnioskodawcy;
• badanie bezpieczeństwa systemów teleinformatycznych, w tym oprogramowania, pod względem możliwości prowadzenia kontroli danych zawartych w tych systemach.

Jak widać z powyższego katalogu, który co prawda może być rozszerzony, gdyż jest katalogiem otwartym zasadniczo zakres audytu i czynności audytowych będzie wykorzystywał zbliżone narzędzia do ustalenia stanu faktycznego i jego oceny.  Na podstawie wykonanych czynności właściwy dyrektor izby administracji skarbowej będzie uprawniony do wydania zaleceń wskazujących konieczność podjęcia określonych działań naprawczych, wraz z terminem ich realizacji.

Sposób przeprowadzania audytu został wskazany w art. 96 i 97 ustawy o KAS. Audytorami będą osoby zatrudnione w wyodrębnionej komórce Ministerstwa Finansów, które będą wykonywać czynności audytu w swoim miejscu pracy. Będą oni mieli uprawnienia do żądania zarówno od audytowanych, jak i ich kontrahentów przedstawiania dokumentów oraz umożliwienia przeprowadzenia oględzin. W razie konieczności audyt będzie mógł być przeprowadzonyw siedzibie audytowanego oraz w miejscach wykonywania przez audytowanego działalności gospodarczej, a audytorzy będą mogli dokonywać również oględzin w miejscach realizacji badanych projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.

Końcowym dokumentem sporządzanym w ramach przeprowadzanego audytu będą dokumenty obejmujące sprawozdanie, opinię lub zalecenie, w zależności od przedmiotu i celu badania audytowego. Odbiorcą tych dokumentów będzie przede wszystkim audytowany, który będzie obowiązany poinformować organ prowadzący audyt o podjętych działaniach w związku z doręczonym sprawozdaniem, opinią lub zaleceniem, w terminie wskazanym przez audytującego. Ale do grona uprawnionych do ich otrzymania wraz z dokumentacją z audytu będą również:

• podmioty sprawujące nadzór lub kontrolę nad działalnością audytowanego, które będą zobowiązane do zawiadomienia, w terminie 3 miesięcy, o sposobie wykorzystania informacji z audytu lub o przyczynach ich niewykorzystania;
• organy Unii Europejskiej;
• osoby uprawnione na podstawie zawartych przez Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych;
• przedstawiciele innych państw w zakresie realizacji wspólnych programów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.

Czynności audytowe, podobnie jak audyt mogą być przeprowadzone m.in. w danym urzędzie celno-skarbowym lub siedzibie dowolnej jednostki wchodzącej w skład KAS, ale także w:

• siedzibie podmiotu, którego dotyczą
• miejscach wykonywania przez niego działalności gospodarczej,
• miejscu prowadzenia lub przechowywania ksiąg podatkowych;
• w lokalu mieszkalnym lub w miejscach, w których mogą się znajdować urządzenia, towary lub dokumenty dotyczące tych urządzeń, towarów lub czynności podlegających kontroli;
• każdym innym miejscu związanym z prowadzoną przez kontrolowanego działalnością.

Funkcjonariusze wykonujący czynności audytowe mogą swobodnie poruszać się po terenie siedziby lub miejsca wykonywania działalności przez audytowanego. Legitymacja służbowa zastępuje w takim przypadku przepustki dostępowe. Oczywiście w sytuacji, gdy dany podmiot korzysta z elektronicznych kart dostępu taka legitymacja nie będzie wystarczająca, ale w takim przypadku należy zapewnić osobom wykonującym czynności audytowe karty umożliwiające pełen dostęp do każdego obszaru, a nawet w przypadku jeśli na terenie danej firmy obowiązuje w określonych przypadkach rewizja osób chodzących na teren zakładu lub do jego części, funkcjonariusze nie mogą jej podlegać. Za to podmiot którym są przeprowadzane czynności powinien zapewnić zapoznanie kontrolujących z obowiązującymi u niego przepisami i zasadami bezpieczeństwa i higieny pracy, a funkcjonariusze muszą ich przestrzegać, tak więc muszą być wyposażeni w środki ochrony indywidualnej jeśli takie są wymagania dotyczące zakładu, na terenie którego są wykonywane czynności audytowe.

W ramach wykonywania czynności audytowych osoby je przeprowadzające korzystają z uprawnień funkcjonariuszy kontroli celno-skarbowej. W związku z tym mają m.in. do:

• żądania udostępniania akt, ewidencji, ksiąg i wszelkiego rodzaju dokumentów związanych z przedmiotem kontroli celno-skarbowej oraz do sporządzania z nich odpisów, kopii, wyciągów, notatek, wydruków i udokumentowanego pobierania danych w formie elektronicznej;
• wstępu, przebywania i poruszania się na gruncie oraz w budynku, lokalu lub innym pomieszczeniu kontrolowanego;
• dokonywania oględzin;
• legitymowania lub ustalania w inny sposób tożsamości osób, jeżeli jest to niezbędne na potrzeby kontroli;
• przesłuchiwania kontrolowanego lub świadków;
• przeszukiwania lokali, w tym lokali mieszkalnych, innych pomieszczeń i miejsc oraz rzeczy, w tym z użyciem urządzeń technicznych i psów służbowych;
• zabezpieczania zebranych dowodów;
• żądania przeprowadzenia spisu z natury;
• żądania złożenia wyjaśnień dotyczących przedmiotu przeprowadzanych czynności audytowych;
• sporządzania szkiców, kopiowania, filmowania, fotografowania oraz dokonywania nagrań dźwiękowych, a także zbierania innych niezbędnych materiałów w zakresie objętym czynnościami audytowymi;
• badania i pobierania próbek towarów, surowców, półproduktów i wyrobów;
• zasięgania opinii biegłych;
• przeprowadzania rewizji towarów, wyrobów i środków przewozowych, w tym z użyciem urządzeń technicznych i psów służbowych;
• przeszukania osób;
• konwoju i strzeżenia towarów;
• kontroli przesyłek pocztowych;
• zatrzymywania pojazdów i wykonywania innych czynności z zakresu kontroli ruchu;

i innych.

Co więcej podmiot, w którym są dokonywane czynności audytowe ma obowiązek m.in., oczywiście jeśli ma takie możliwości, zapewnić kontrolującym odpowiednie warunki do wykonywania tych czynności, jak na przykład samodzielne pomieszczenie odpowiednie do rodzaju wykonywanych czynności i miejsce do przechowywania dokumentów. Ponadto do obowiązków podmiotu objętego czynnościami audytowymi należy umożliwianie wglądu do wszelkich dokumentów, w tym poufnych, materiałów, danych, udzielanie wyjaśnień, udzielanie pomocy technicznej w przypadku jeśli dane są przetwarzane z zastosowaniem technik elektronicznych, umożliwiać, nieodpłatnie, sporządzanie kopii i szkiców, filmowanie i fotografowanie oraz dokonywanie nagrań dźwiękowych, i inne, które są przewidziane dla kontroli celno-skarbowej. Każdy pracownik, który na powierzone zadania związane z przedmiotem czynności audytowych ma obowiązek udzielać wyjaśnień w zakresie  wykonywanych czynności lub zadań. (art. 72 uKAS).

Jeśli podmiot objęty czynnościami audytowymi nie udostępni odpowiednich dokumentów, danych, informacji albo wręcz uniemożliwia przeprowadzenie czynności audytowych, musi liczyć się z konsekwencjami powodującymi uznanie, że nie spełnia odpowiednich warunków lub kryteriów, które miały być przedmiotem oceny. Końcowym dokumentem z przeprowadzonych czynności audytowych jest raport, który otrzymuje podmiot objęty czynnościami audytowymi (art. 102 uKAS).  W zależności od wyników przeprowadzonych czynności zawarta ma być w nim informacja, czy audytowany spełnia czy nie spełnia wymaganych warunków lub kryteriów przewidzianych dla pozwoleń wskazanych w unijnym kodeksie celnym lub innych przepisach. Raport nie zawiera zaleceń, gdyż ta kompetencja jest przypisana dyrektorowi izby administracji skarbowej, który wydaje zalecenia, w sytuacji, gdy możliwe jest niespełnienie przez wnioskodawcę kryterium lub warunku do wydania pozwolenia lub zezwolenia. Zalecenia wydane przez dyrektora izby administracji skarbowej w zaleceniu wskazuje wymagane działania naprawcze wraz z terminem ich realizacji (art. 100 ust. 2 uKAS).

Dodatek taki będzie przysługiwał także kierownikom komórek organizacyjnych prowadzących audyt, w wysokości do 20% uposażenia zasadniczego lub wynagrodzenia zasadniczego ale pod warunkiem, że dokonuje on osobiście czynności w zakresie audytu lub czynności audytowych, opracowuje lub weryfikuje dokumentację i poświęca na to co najmniej 20% czasu służby lub pracy. Szczegółowe informacje na temat zmian w stosunku pracy osób zatrudnionych lub pełniących służbę w KAS zostały omówione w odrębnym materiale.

Podsumowując przedstawione informacje należy podkreślić, że nowa ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej nie powoduje rewolucji w zakresie audytów czy czynności audytowych. Generalnie przepisy te stanowią integrację dotychczasowych zawartych w różnych aktach prawnych, co prawdopodobnie ułatwi ich praktyczne zastosowanie wszystkim zainteresowanym.