Swoboda gospodarcza - co oznacza dla przedsiębiorców?

Uchwalona przez Sejm ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (dalej zwana usdg) reguluje bardzo szeroki zakres zagadnień dotyczący wszystkich przedsiębiorców, o wiele szerszy niż ustawa Prawo działalności gospodarczej. W związku z tym powstała konieczność wydania regulacji przejściowych i przepisów wprowadzających do usdg.

Ustawa z 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej dokonuje zmian wielu niezbędnych zmian dostosowawczych w obowiązujących przepisach o Krajowym Rejestrze Sądowym, ustawy o NIP, Ordynacji podatkowej, Kodeksu karnego skarbowego, ustawy o opłacie skarbowej, Kodeksie wykroczeń, prawie dewizowym, ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i innych.

Najważniejsze z tych zmian polegają między innymi na:

- zastąpieniu zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej wpisem do właściwego rejestru działalności regulowanej,
- dostosowaniu do postanowień usdg przepisów regulujących udzielanie koncesji,
- dostosowaniu regulacji związanych z kontrolą przedsiębiorcy do przepisów rozdziału 5 usdg "Kontrola przedsiębiorcy",
- ustaleniu stawek opłaty skarbowej od czynności urzędowych polegających na dokonaniu wpisu do rejestru działalności regulowanej poszczególnych podmiotów, przy zachowaniu stawek przewidzianych obecnie dla zezwoleń.

Przepisy usdg regulują podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz zadania i kompetencje organów administracji publicznej w tym zakresie.
Swoboda działalności została zdefiniowana w art. 6 usdg. Według niego podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, a organ administracji publicznej nie może żądać, ani uzależnić swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa.

Działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły.
Natomiast przepisów usdg nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów.

Przedsiębiorca to osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, prowadząca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Przedsiębiorca ma obowiązek wykonywać działalność gospodarczą na zasadach uczciwej konkurencji i poszanowania dobrych obyczajów oraz słusznych interesów konsumentów (art. 17 usdg).

Podejmowanie działalności gospodarczej ma być ułatwione poprzez uproszczenie procedur jej rejestracji. Ustanowiono nową zasadę składania wszystkich wniosków rejestrowych w jednym organie administracji: w sądzie lub w gminie w systemie ewidencji (dla osób fizycznych). Po dokonaniu wpisu podmiotu do właściwego rejestru (staje się on wtedy przedsiębiorcą), pierwszy organ rejestrowy przesyła konieczne dane do zgłoszenia przedsiębiorcy do innych rejestrów.
Istotną zmianą w stosunku do obecnie obowiązującej ustawy o działalności gospodarczej jest zniesienie całej drogi przyszłych przedsiębiorców przez poszczególne organy administracji i identyfikacja przedsiębiorcy w poszczególnych urzędach rejestracyjnych za pomocą numeru identyfikacji podatkowej NIP. Numerem tym przedsiębiorca wpisany do rejestru ma się następnie posługiwać w obrocie prawnym i gospodarczym.

Wniosek o wpis do ewidencji podlega opłacie w wysokości 100 zł, a jeżeli wniosek dotyczy zmiany wpisu opłata wynosi 50 zł. Pobrane opłaty stanowią dochód budżetu gminy prowadzącej ewidencję. Wniosek o wykreślenie wpisu jest zwolniony z opłat. Opłaty te mogą zostać obniżone lub zniesione z uwagi na rodzaj wykonywanej działalności (art. 28 usdg).

Niektóre z rodzajów działalności gospodarczej mogą być prowadzone jedynie jako działalność regulowana. Do uzyskania wpisu wystarczy, że przedsiębiorca złoży oświadczenie, że spełnia warunki konieczne przy danym rodzaju działalności. Dotyczy to działalności w zakresie:

- usług turystycznych,
- organizacji profesjonalnego współzawodnictwa sportowego,
- organizowania polowań dla cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz polowań za granicą,
- wyrobu, oczyszczania, skażania lub odwadniania alkoholu etylowego,
- wytwarzania wyrobów tytoniowych,
- wyrobu lub rozlewu napojów spirytusowych,
- działalności kantorowej,
- prowadzenia przedsiębiorstw składowych,
- działalności pocztowej objętej obowiązkiem zgłoszenia,
- usług detektywistycznych,
- przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców,
- prowadzenia stacji kontroli pojazdów,
- prowadzenia ośrodków szkolenia kierowców,
- prowadzenia pracowni psychologicznych dla kandydatów na kierowców,
- szkolenia doradców ds. bezpieczeństwa w przewozie drogowym towarów niebezpiecznych,
- indywidualnej i grupowej praktyki pielęgniarek, położnych i lekarzy,
- organizowania kształcenia podyplomowego pielęgniarek, położnych, lekarzy i lekarzy dentystów,
- organizowania wyścigów konnych,
- obrotu materiałem siewnym,
- konfekcjonowania i obrotu środkami ochrony roślin,
- wytwarzania i magazynowania biokomponentów stosowanych w paliwach ciekłych.

W związku z tym przepisy regulujące wymienione obszary działalności również zostały zmienione. Zastąpiono dla nich obowiązek uzyskania zezwoleń wpisem do odpowiedniego rejestru działalności regulowanej, który jest jawny.

Przedsiębiorcy podejmujący działalność regulowaną zostali zwolnieni z przedkładania organowi regulacyjnemu często obszernej dokumentacji związanej z uzyskaniem dotychczasowych zezwoleń. Natomiast w ustawach szczegółowych doprecyzowane zostały warunki podjęcia działalności, ponieważ wobec odejścia od zezwoleń tylko przepisy ustawy określają te warunki. Dzięki temu przedsiębiorca otrzymał jasno sformułowane ramy wykonywania określonej działalności. Tym bardziej, że naruszenie warunków wykonywania takiej działalności zostało zagrożone dotkliwą karą - zakazu prowadzenia działalności regulowanej przez 3 lata.

Podjęcie każdego rodzaju działalności regulowanej związane jest z obowiązkiem złożenia oświadczenia o spełnieniu warunków wymaganych do wykonywania działalności gospodarczej w danym zakresie, które zawiera pouczenie o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Organami rejestrowymi pozostały organy, które dotychczas wydawały zezwolenia. Przedsiębiorca ma obowiązek przechowywania dokumentów, na podstawie których został wpisany do rejestru działalności regulowanej.


Jeżeli przepisy szczególne nakładają obowiązek posiadania odpowiednich uprawnień zawodowych przy wykonywaniu określonego rodzaju działalności gospodarczej, przedsiębiorca musi zapewnić, aby czynności w ramach działalności gospodarczej były wykonywane bezpośrednio przez osobę legitymującą się posiadaniem takich uprawnień zawodowych (19 usdg).
Spełnianie przez przedsiębiorcę warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej podlega kontroli przez organ prowadzący rejestr danej działalności (art. 70 usdg).

Niektóre rodzaje działalności wymagają uzyskania koncesji. Obowiązek uzyskania koncesji ograniczono do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie:

1) poszukiwania lub rozpoznawania złóż kopalin, wydobywania kopalin ze złóż, bezzbiornikowego magazynowania substancji oraz składowania odpadów w górotworze, w tym w podziemnych wyrobiskach górniczych,
2) wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią i amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym,
3) wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji i obrotu paliwami i energią,
4) ochrony osób i mienia,
5) rozpowszechniania programów radiowych i telewizyjnych,
6) przewozów lotniczych.

Koncesja jest udzielana w drodze decyzji na czas oznaczony, nie krótszy niż 5 lat i nie dłuższy niż 50 lat, chyba że przedsiębiorca wnioskuje o udzielenie koncesji na czas krótszy.



Dotychczas Kodeks wykroczeń przewidywał jedynie odpowiedzialność za prowadzenie działalności gospodarczej bez wymaganego zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej lub bez wymaganej koncesji albo zezwolenia. Ponieważ usdg wprowadziła nowy rodzaj reglamentowanej działalności, jakim jest działalność regulowana, w związku z tym pojawiła się konieczność dokonania zmiany Kodeksu wykroczeń.
Wprowadzono odpowiedzialność za wykroczenie, jakim jest prowadzenie działalności regulowanej bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej.
Popełnienie takiego wykroczenia jest zagrożone karą ograniczenia wolności albo grzywny.

Ponieważ usdg w art. 75 stanowi, że czynności kontrolnych dokonuje się w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej, oraz nakłada na kontrolowanego obowiązek pisemnego wskazania osoby upoważnionej do reprezentowania go w trakcie kontroli, w szczególności w czasie jego nieobecności, do Kodeksu wykroczeń dodany został nowy typ wykroczenia (art. 601 § 7). Jeżeli kontrolowany nie dopełni obowiązku pisemnego wskazania osoby upoważnionej do reprezentowania go w trakcie kontroli, popełni wykroczenie zagrożone karą grzywny nie niższej niż 1.000 zł.

Zapis ten ma zapobiegać utrudnianiu przez kontrolowanego przebiegu kontroli przez niewyznaczenie osoby upoważnionej do reprezentowania go w trakcie kontroli, co mogłoby być przyczyną opóźnień postępowania. Zatem przepis ten stanowi jedną z gwarancji sprawności przebiegu postępowań kontrolnych.

Zasadniczo nie można równocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy.

Nie dotyczy to, sytuacji gdy:
1) ratyfikowane umowy międzynarodowe stanowią inaczej,
2) przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla prowadzonego przeciwko przedsiębiorcy śledztwa lub dochodzenia,
3) odrębne przepisy przewidują możliwość przeprowadzenia kontroli w toku prowadzonego postępowania dotyczącego przedsiębiorcy,
4) przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego,
5) kontrola dotyczy zasadności dokonania zwrotu podatku od towarów i usług przed dokonaniem tego zwrotu,
6) przeprowadzenie kontroli jest realizacją obowiązków wynikających z przepisów prawa wspólnotowego o ochronie konkurencji lub przepisów prawa wspólnotowego w zakresie ochrony interesów finansowych Wspólnoty Europejskiej.

Organ kontroli musi odstąpić od podjęcia czynności kontrolnych oraz ustalić z przedsiębiorcą termin przeprowadzenia kontroli, jeżeli działalność przedsiębiorcy jest już objęta kontrolą innego organu (art. 82 usdg).

Czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać:
1) w odniesieniu do tzw. mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców - 4 tygodni,
2) w odniesieniu do pozostałych przedsiębiorców - 8 tygodni.

Za mikroprzedsiębiorcę uważa się przedsiębiorcę (art. 104 usdg), który w co najmniej jednym z dwóch ostatnich lat obrotowych:
1) zatrudniał średniorocznie mniej niż 10 pracowników oraz
2) osiągnął roczny obrót netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz operacji finansowych nieprzekraczający równowartości w złotych 2 milionów euro, lub sumy aktywów jego bilansu sporządzonego na koniec jednego z tych lat nie przekroczyły równowartości w złotych 2 milionów euro.

Za małego przedsiębiorcę uważa się przedsiębiorcę (art. 105 usdg), który w co najmniej jednym z dwóch ostatnich lat obrotowych:
1) zatrudniał średniorocznie mniej niż 50 pracowników oraz
2) osiągnął roczny obrót netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz operacji finansowych nieprzekraczający równowartości w złotych 10 milionów euro, lub sumy aktywów jego bilansu sporządzonego na koniec jednego z tych lat nie przekroczyły równowartości w złotych 10 milionów euro.

Za średniego przedsiębiorcę uważa się przedsiębiorcę (art. 106 usdg), który w co najmniej jednym z dwóch ostatnich lat obrotowych:
1) zatrudniał średniorocznie mniej niż 250 pracowników oraz
2) osiągnął roczny obrót netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz operacji finansowych nieprzekraczający równowartości w złotych 50 milionów euro, lub sumy aktywów jego bilansu sporządzonego na koniec jednego z tych lat nie przekroczyły równowartości w złotych 43 milionów euro.

Wyrażone w euro wielkości przelicza się na złote według średniego kursu ogłaszanego przez Narodowy Bank Polski w ostatnim dniu roku obrotowego wybranego do określenia statusu przedsiębiorcy.

Nie uważa się odpowiednio za mikroprzedsiębiorcę, małego lub średniego przedsiębiorcę, w którym inni przedsiębiorcy, Skarb Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego posiadają:
1) 25% i więcej wkładów, udziałów lub akcji,
2) prawa do 25% i więcej udziału w zysku,
3) 25% i więcej głosów w zgromadzeniu wspólników, walnym zgromadzeniu akcjonariuszy albo walnym zgromadzeniu spółdzielni.

Ograniczeń czasu kontroli nie stosuje się, w przypadkach gdy:
1) ratyfikowane umowy międzynarodowe stanowią inaczej,
2) przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla prowadzonego przeciwko przedsiębiorcy śledztwa lub dochodzenia,
3) odrębne przepisy przewidują możliwość przeprowadzenia kontroli w toku postępowania prowadzonego przez organ,
4) przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego,
5) kontrola dotyczy zasadności dokonania zwrotu podatku od towarów i usług przed dokonaniem tego zwrotu,
6) przeprowadzenie kontroli jest realizacją obowiązków wynikających z przepisów prawa wspólnotowego o ochronie konkurencji lub przepisów prawa wspólnotowego w zakresie ochrony interesów finansowych Wspólnoty Europejskiej.

Przedłużenie czasu trwania kontroli określonego w upoważnieniu wymaga uzasadnienia na piśmie. Uzasadnienie doręcza się przedsiębiorcy i wpisuje do książki kontroli przed podjęciem dalszych czynności kontrolnych. Jeżeli wyniki kontroli wykazały rażące naruszenie przepisów prawa przez przedsiębiorcę, można przeprowadzić powtórną kontrolę w tym samym zakresie przedmiotowym w danym roku kalendarzowym, a czasu jej trwania nie wlicza się do czasu, w którym kontrola powinna być przeprowadzona pierwotnie (art. 83 usdg).

Czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organów kontroli po okazaniu legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli działalności przedsiębiorcy, chyba że przepisy szczególne przewidują możliwość przeprowadzenia kontroli po okazaniu legitymacji. W takim przypadku upoważnienie doręcza się przedsiębiorcy w terminie określonym w tych przepisach.
Zaszła również konieczność zmiany ustawy o kontroli skarbowej. Przepisy usdg w rozdziale 5 zawierają zasady przeprowadzania kontroli przedsiębiorcy.

Przepisy ograniczające czas trwania oraz liczbę prowadzonych kontroli nie mają zastosowania w przypadku niektórych rodzajów działalności, takich jak działalność objęta:
- szczególnym nadzorem podatkowym,
- nadzorem nad rynkiem kapitałowym i towarowym,
- nadzorem bankowym oraz nadzorem nad instytucjami pieniądza elektronicznego,
- nadzorem ubezpieczeniowym,
- nadzorem emerytalnym,
- nadzorem weterynaryjnym.



Numer NIP został uznany za główny identyfikator przedsiębiorcy w obrocie prawnym i gospodarczym oraz w urzędowych rejestrach. Zmianie uległy zatem niektóre przepisy ustawy o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników.

Każdy przedsiębiorca będzie miał obowiązek składać zgłoszenie identyfikacyjne i aktualizacyjne, podejmując działalność gospodarczą wraz z wnioskiem o wpis do rejestru przedsiębiorców lub ewidencji. Przedsiębiorca wpisany do rejestru przedsiębiorców albo ewidencji ma obowiązek umieszczać w oświadczeniach pisemnych, skierowanych w zakresie swojej działalności do oznaczonych osób i organów, numer identyfikacji podatkowej (NIP) oraz posługiwać się tym numerem w obrocie prawnym i gospodarczym. Identyfikacja przedsiębiorcy w poszczególnych urzędowych rejestrach następuje na podstawie numeru identyfikacji podatkowej (NIP) (art. 16 usdg).



Przedsiębiorca nie może być obciążony sankcjami finansowymi za błędną interpretację prawa podatkowego w odniesieniu do jego działalności przez organ skarbowy. Działanie tego przepisu jest jednak uzależnione od wprowadzenia nowych przepisów prawa podatkowego. Przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej, w jego indywidualnej sprawie. Przedsiębiorca nie może być obciążony jakimikolwiek daninami publicznymi, sankcjami finansowymi lub karami w zakresie, w jakim zastosował się do uzyskanej interpretacji (art. 10 usdg).



Zmiany w ustawie o opłacie skarbowej polegają na zmianie przepisów określających stawki opłaty skarbowej od zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej (z wyjątkiem zezwoleń wydawanych na podstawie przepisów ustaw wymienionych w art. 71 usdg) i jednoczesnym zamieszczeniu w II części załącznika przepisów określających stawki opłaty skarbowej od czynności urzędowych polegających na dokonaniu wpisu do rejestru działalności regulowanej poszczególnych podmiotów, przy zachowaniu stawek przewidzianych obecnie od zezwoleń.

W Kodeksie karnym skarbowym wprowadzona została odpowiedzialność karna skarbowa za prowadzenie działalności kantorowej bez wymaganego wpisu do rejestru działalności kantorowej. Jest to konsekwencja zmian w ustawie - Prawo dewizowe, w świetle którego działalność kantorowa jest działalnością regulowaną, której podjęcie i prowadzenie jest uzależnione od uzyskania przez przedsiębiorcę wpisu w rejestrze działalności kantorowej i spełnienia szczególnych warunków jej wykonywania określonych w Prawie dewizowym.

Zmiany w Prawie dewizowym polegają zatem na określeniu postępowania w sprawach dotyczących uzyskiwania takich wpisów oraz szczególnych warunków wykonywania działalności kantorowej w miejsce dotychczasowych regulacji, w ramach których prowadzenie takiej działalności wymagało zezwolenia Prezesa NBP.



Dokonywanie lub przyjmowanie płatności związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą następuje za pośrednictwem rachunku bankowego przedsiębiorcy, w każdym przypadku gdy:

1) stroną transakcji jest inny przedsiębiorca oraz
2) jednorazowa wartość transakcji, bez względu na liczbę wynikających z niej płatności, przekracza 15.000 euro przeliczonych na złote według średniego kursu walut obcych ogłaszanego przez Narodowy Bank Polski ostatniego dnia miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym dokonano transakcji.

Omawiane przepisy wejdą w życie w trzech etapach. Przewiduje się, że większość przepisów wejdzie w życie 14 dni od ogłoszenia. Artykuły dotyczące definicji mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców mają zacząć obowiązywać od 1 stycznia 2005 r. Z kolei wobec regulacji dotyczących identyfikacji przedsiębiorcy na podstawie numeru identyfikacji podatkowej (NIP) został przewidziany 3-letni okres vacatio legis.

Autor: Wiesław Adamczyk, doradca prawny